今年4月份，国际评级机构惠誉将中国的长期本币信用评级从AA-降至A+，理由便是担心政府债务膨胀及影子银行扩张损害金融稳定。地方债问题越来越引起中央政府的高度警觉，并被新一届国家领导人视为心腹大患。

  8月1日，在国务院新闻办公室举行的新闻吹风会上，国家发改委宏观经济研究院副院长王一鸣谈到本次审计时表示，随着财政收入和土地收益增长放缓，加之地方融资平台进入偿债高峰期，地方政府性债务风险有可能增大，但中国不太可能出现像美国底特律那样政府破产的城市。

  国家发改委经济研究所副所长宋立也表示，“很多地方政府的债务，是资金的短期偿还或错配问题，只是财务困境，不会产生经常性风险或危机”。但王一鸣也坦承，地方负债方式需要改革。“要搞长期性投资，例如基础设施建设，就需要长期的融资渠道来完成，最好的方式不是向银行融资，而是发债，因为发债更加透明。”此次全面审计就是要对已经形成的地方债务摸清家底，进行分类处置。

  但正因为不会出现政府破产的城市，因而一旦房地产、地方债或银行的某个链条出了问题，就会是牵动整个市场的大问题。对本届政府而言，防范风险比扩张投资更重要。

  今年6月份爆发的银行业“钱荒”中，很多声音指出地方债是绑架银行流动性的罪魁祸首。而鄂尔多斯、神木等地方性债务风险已经开始爆发，更是坚定了中央彻底清查地方债的决心。

  各地政府性债务状况究竟如何？广州可以作为一个典型案例。

  7月30日，广州市财政局发布的《关于2013年市本级政府负有偿还责任债务举借和偿还计划(草案)的报告》披露，2013年广州市政府须归还地方债本息260.9亿元，同时拟在非经营性项目上新增债务计划382.75亿元。预计到2013年末，广州市本级政府负有偿还责任债务余额将扩至1340.48亿元，较上年末的1143.10亿元增长17.3%。

  上述广州市政府报告提到的382.75亿元债务计划，将主要用于市政基础设施建设、轨道交通建设、支付上一轮治水任务的项目后续款项、广花等六个收费站撤站补偿、土地储备开发及保障性住房建设。

  按此计算，广州市政府2013年末的债务率将达99.52%，偿债率达19.37%，这已经极度逼近国际公认的政府性债务风险指标——100%债务率和20%的偿债率。

  接近广州市财政系统的人士分析认为，广州市政府已经很难再通过银行举债。

  一线城市广州尚且如此，一些三四线城市和广大县级政府情况更加不容乐观。在今年年初对地方政府性债务的抽查中，审计署指出，一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。

  广东省政府相关负责人对中国房地产报记者表示，“我们财政支出的资金缺口可以依靠债务来补充，但这个债务比例非常低，而且主要用于固定资产投资。”

  管理层调整方向：

  为“去银行化”铺路

  “这次审计是中央政府要摸清地方政府债务实际状况，通过审计可以发现并解决问题，以此保障经济长期、稳定、可持续的发展。”国家行政学院决策咨询部研究员王小广在接受中国房地产报记者采访时表示，“相比美国、日本等高债务率的国家，中国债务水平仍在国际惯例的临界点之下，处于安全区间之内。但由于各地偿债能力不一，需防范局部地区和具体项目出现债务风险。”

  “本次审计及后续可能出台的措施，意在量化地方政府融资规模，使地方政府融资行为规范化、透明化。”平安证券研究所首席金融分析师励雅敏表示，如果审计结果表明地方债务水平在可接受范围内，不排除会采用惯用的新老划断措施，但若超过了可接受范围，对后续政策的预期就很难确定了。

  “银行是地方债务的主要承担者，在银行贷款中，14.8%是地方政府融资平台贷。很多人唱衰地方债，认为会拖垮中国银行业，但是应该看到，很多地方政府是拿着实实在在的东西去抵押的，而且很多二三线城市2013年上半年财政收入增长率高达20%。正在逐渐收拢风险敞口。”上述国家审计署人士告诉记者，这次审计并不会出现“中国版底特律破产”的情况。

  正因为不会破产，有地方政府背书的地方债才会大肆扩张，最终与银行捆绑在一起，并透支政府信用。这无异于风险绑架，一旦出现问题，可能会导致如前所述的系统性风险。

  6月27日，在向全国人大常委会所作的报告中，审计署审计长刘家义两次对地方债敲响警钟，强调目前存在个别地方政府债台高筑、资不抵债、违规融资变相集资等问题。

  在今年年初审计署的审计报告中提出了一个重要问题：随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT(建设—移交)、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。

  审计抽查发现，2011～2012年，有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.1亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目，形成政府性债务1060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元，合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。

  根据海通证券的计算，在政府融资平台15万亿元的债务中，就有3万亿元来自于信托债务，占总债务比例的20%，其中，大部分归属于基建类信托。

  审计署有关负责人认为，这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，蕴含新的隐患。

  励雅敏指出，管理层频频动作的大方向，是未来让地方政府融资“去银行化”，更多通过直接融资渠道解决。

  推进制度建设：

  地方债审计的下一站

  审计署有关部门负责人曾坦言，目前我国存在地方政府债务规模增长较快，部分地区和行业债务风险凸显，债务偿还过度依赖土地收入，高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快，偿债压力大，借新还旧率高等问题。

  “现在地方政府刚刚换届，不可能阻止地区重大项目的建设。”国家审计署相关负责人告诉中国房地产报，“这个时候唯一的办法就是希望债务不要扩大化。”

  “本次审计并不会对下半年基建投资增速产生显著负面影响。”齐鲁证券分析师刘启元认为，“毕竟稳增长的需求已占主导地位。由于四季度经济存在突破底线的风险，当前政策正在微调以稳定经济增长，主要的方式是促进铁路投资、棚户区改造以及中小企业投资，审计地方债务风险并不妨碍刺激特定领域的基建投资，也与对地方平台债有保有压的思路一致。”

  刘启元认为，在整顿地方融资平台、规范地方财政收入的同时，也应考虑在制度上给予地方政府新的、必要的财政融资途径，否则，单纯的运动式治理也极容易引起反弹。“短期内，表外融资继续受限，但表内融资和企业债可能会适当放松；长期看，则需要给予地方政府新的财政来源，放弃对土地财政的依赖，并最终建立更加透明和独立的地方政府预算体系。”

  上述国家审计署相关负责人也指出，“必须建立相应的举债约束机制、风险预警和防范机制，加强债务的管理，有效控制增量，严格执行偿债准备金制度，加大对财政转借和转贷已到期债务的清收力度。这个是必须长期考虑的。”

  今年3月，财政部部长楼继伟曾表示，财政部正在部署有关地方债的调查，先以审计署统计的约11万亿元债务为基础，区分出显性、隐性、直接以及或有债务并分析风险，分门别类采取政策，制止住地方政府债务扩张的趋势。他强调，下一步会研究完善制度。

  “要解决地方政府性债务的问题，不能靠堵，只能靠疏导。所以，要逐步放开地方政府自行发债的权力，只有债务更加透明，风险才更容易防范。”前述分析人士表示。

  7月4日，财政部发布《2013年地方政府自行发债试点办法》。在首批试点的上海市、浙江省、广东省、深圳市之外，经国务院批准，江苏省和山东省在2013年也加入到自行发债试点的行列中。至此，我国地方政府自行发债试点已扩至6个省市。

  上述分析人士指出，地方政府发债的前提是财政状况透明化，但根据清华大学公共管理学院《2013中国市级政府财政透明度研究报告》，目前中国地方政府的财政透明程度堪忧。或许这次国家审计署的排雷行动，在摸清地方债务实况的同时，也能为地方财政的改革指明新的思路。

  “此次地方债调查的意义一方面是将我国地方债规模的实际情况摸清楚，另一方面是要为将来的制度建设奠定基础。”上述知情人士对本报记者说，1994年通过的《中华人民共和国预算法》规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发债。这样地方政府只能通过成立投融资平台以企业债的形式来举借政府债务，这就造成了地方债规模不可知、风险不可控。而通过这次摸底排查之后，中央政府能够掌握地方债的实际情况，可以为将来的法律制度建设，特别是为已经提交全国人大进行审议的《预算法》修改奠定基础。

  从目前来看，在地方债审计之后，将发行地方债纳入《预算法》的范畴，应该是本届政府努力的方向。